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  발언대
 
작성일 : 13-12-12 17:25
수서발 KTX 노선 분할 민영화와 정부조달협정 개정은 한국철도의 재앙이다
 글쓴이 : 이영수
조회 : 2,815  

진보평론 58호 발언대

수서발
KTX 노선 분할 민영화와 정부조달협정 개정은 한국철도의 재앙이다

  이영수 _ 공공운수정책연구원 연구위원


1. 들어가며: 철도노조는 왜 파업을 해야 하는가?

지난 614일에 박근혜 정부는 철도산업의 분할을 골자로 하는 철도 민영화 정책을 공식적으로 발표했다. 정부는 철도공사의 독점구조를 타파하고 효율성을 증진시키기 위해서는 분할을 통한 경쟁체제가 필요하다는 입장을 고수하고 있다. 하지만 박근혜 정부가 추진하는 철도정책은 비효율성을 증진시킬 뿐만 아니라 한국철도의 공공적 발전까지 훼손시킬 수 있다. 그래서 철도노조와 시민단체는 물론 대다수의 국민들도 박근혜 정부의 철도 정책에 반대를 하고 있다.

그럼에도 박근혜 정부는 올해 안에는 수서발 KTX 운영 회사를 기필코 설립하고 일정대로 진행시키겠다고 한다. 지난 115일에는 철도부문을 외국자본에 개방한다는 정부조달협정(GPA) 개정안을 국무회의에서 통과시키면서 철도 민영화를 전면화했다. 이에 철도노조는 1213일에 예정되어 있는 철도공사 이사회에서 수서발 KTX 운영 회사에 대한 출자가 의결된다면 곧바로 파업에 돌입할 것임을 예고하고 있다.

이러한 국면에서 본 글은 수서발 KTX 노선 분할 민영화와 정부조달협정 개정안의 문제점을 지적하려 한다.

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2. 수서발 KTX 분할 민영화는 철도 네트워크를 붕괴시킬 것이다

1) 국민의 정부의 철도구조조정 모델로 회귀하는 박근혜 정부

지난 614, 국토부는 철도산업의 분할을 골자로 하는 철도 민영화 정책을 공식적으로 발표했다. 주요하게는 수서발 KTX 노선 운영법인을 철도공사 30% +연기금 등 공적자금 70%로 구성된 자회사로 설립하기로 했다. 철도공사의 독점구조를 타파하고 효율성을 증진시키기 위해서는 분할을 통한 경쟁체제가 필요하다는 입장을 고수하고 있다.

국토부는 2014년에는 화물부문을 분리하여 화물운송자회사를, 2015년에는 차량정비 기능을 분리해 자회사를 설립하기로 했다. 그리고 2015년 말 이후 개통되는 일반 노선 4개도 민간운송회사에 개방하기로 했다. 철도공사가 운영을 포기하는 노선은 적자노선을 중심으로 최소보조금 입찰제를 통해 운영자를 선정하고 2017년에는 철도유지보수를 담당하는 자회사까지 분할하고 궁극적으로 <그림 1>처럼 철도공사를 지주회사 체계로 탈바꿈할 계획이라고 한다.

 

 

철 도 공 사(간선여객운송 + 지주회사 기능)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

여객출자

회사(수서발

KTX), 공항철도 등)

 

3섹터

운영회사(벽지노선)

 

철도물류회사

(종합물류)

 

 

철도차량정비회사

(정비, 임대)

 

철도시설회사

(유지보수, 자산관리)

 

부대사업회사

(역세권 개발)

국토부는 이러한 철도구조조정 모델이 독일식 지주회사모델이라고 하면서 민영화가 아니라고 강변한다. 하지만 이번 국토부의 구조조정 안은 국민의 정부 시절 추진하다가 사라진 분할 민영화 정책을 다시 끄집어낸 것에 불과하다. 당시 국민의 정부 정책은 영국식의 모델이었는데 기반시설부문과 운송사업부문을 분리하여 완벽한 상하분리(Vertical Separation)를 이룬 후에 운송사업부문은 다시 지역별(수도권/지역간철도 분할), 기능별(차량중정비, 시설유지보수 분할), 서비스별(일반철도/고속철도 분할, 여객/화물철도 분할)로 분할 민영화하는 방안이었다.

그런데 참여정부 시절에 기반건설부문과 운송사업부문이 완전히 기관분리가 되었다. 이처럼 이미 상하분리가 된 상황에서 다시 운송사업부문을 분할하는 것이므로 국민의 정부 시절 추진하려던 철도 민영화 정책을 부활시키고 있는 것이다. 이미 철도노조와 국민들의 저항에 부딪혀 폐기된 정책을 독일식 지주회사모델이라고 포장하고 다시 추진하겠다는 것이다. 그러나 정작 그 모델은 독일에는 없다.

2) 교차보조 중단으로 인한 한국철도의 붕괴 가능성

국토부가 현재 추진하는 철도 정책은 고속철도 중심으로 통합된 한국철도의 네트워크를 붕괴시킬 수도 있다는 점에서 큰 재앙이 될 수 있다. <1>에서 보는 바와 같이 고속열차는 수익이 계속 향상되고 있으며 2011년에는 4,686억 원의 흑자가 발생했다. 반면 그 밖의 일반열차, 광역열차, 화물열차 등은 적자규모가 계속 증가하는 추세다.

고속열차는 운임 단가가 높고 수송량이 많아서 원가보상율이 106.7(2010년 기준)로 충분히 수익성을 확보할 수 있다. 그러나 일반열차의 원가보상율은 새마을호가 56.8, 무궁화호가 48.6, 전동차가 87.5에 그치고 있다. 1량당 평균 재차 인원 60인에 훨씬 못 미치면서 적자가 늘어나고 있는 것이다.

화물철도 운송사업도 2005-2011년에 걸쳐 비용의 증가율이 수익의 증가율을 상회하면서 적자 규모가 증가하고 있다. 2011년 화물철도 적자 규모는 최근 6년간 가장 크며 벽지노선 운행에 따른 PSO 보상을 제외할 경우, 2011년 적자는 5천억 원대에 이른다.

최근 운행거리의 증가와 통합 환승운임제도 시행 등으로 인해 광역철도의 경영성적도 적자로 전환했다. 광역철도 서비스 수혜지역 확대에 따라 비용이 2005년 대비 연 평균 7.7%로 증가한 반면, PSO 보상비율은 계속 하락하면서 적자규모가 더욱 커지고 있는 것이다. 종합해보면 PSO에 대한 정부지원이 부족하고 요금수준도 낮은 상황에서 철도공사는 고속철도의 운송수입을 적자가 발생하는 일반철도, 광역철도, 화물열차에 교차보조하면서 전체 철도를 운영하고 있는 것이다.

국토부의 수서발 KTX 노선 분할은 이러한 고속철도 중심의 철도 네트워크를 붕괴시킬 수 있다. 수서발 KTX 노선이 분할되면 고속철도 이용객이 급감하면서 운송수익을 악화시켜 교차보조 중단을 야기할 수밖에 없기 때문이다. 결국 철도공사는 돈이 되는 고속철도만 운영하고 나머지 적자노선은 폐선하든지 요금을 대폭 인상할 수밖에 없게 된다. 그렇게 되면 국민들의 교통복지가 심각하게 침해받을 뿐만 아니라 궁극적으로는 한국철도의 통합된 네트워크가 붕괴될 수 있다.

수서발 KTX 노선을 분할하지 않고 철도공사가 통합 운영하게 된다면 추가 매출을 교차보조에 확대할 것이고 우량 공기업으로 거듭날 수 있음에도 국토부는 철도 네트워크를 붕괴시킬 수 있는 매우 위험한 정책을 추진하고 있는 것이다.

 

열차

구분

2005

2007

2009

2010

2011

연평균증가율

고속

열차

수익

8,376

10,150

10,183

11,387

13,853

8.7

비용

6,981

7,595

7,687

8,185

9,167

4.6

손익

1,395

2,555

2,496

3,202

4,686

-

일반열차

수익

PSO 포함

6,826

6,074

5,864

6,107

6,087

-1.9

PSO 제외

5,480

5,014

4,668

4,773

4,797

-2.2

비용

11,298

11,526

11,507

11,353

11,240

-0.1

손익

PSO 포함

-4,472

-5,452

-5,643

-5,246

-5,153

-

PSO 제외

-5,818

-6,512

-6,839

-6,580

-6,443

-

광역

열차

수익

PSO 포함

5,412

6,185

6,281

6,607

6,738

3.7

PSO 제외

4,663

5,176

5,482

5,651

5,977

4.2

비용

4,765

5,560

6,409

6,556

7,423

7.7

손익

PSO 포함

647

625

-128

51

-685

- 

PSO 제외

-102

-384

-927

-905

-1,446

 -

화물열차

수익

PSO 포함

4,001

4,281

3,902

3,917

4,212

0.9

PSO 제외

3,118

3,524

3,242

3,294

3,461

1.8

비용

7,443

8,255

7,704

7,470

8,523

2.3

손익

PSO 포함

-3,442

-3,974

-3,802

-3,553

-4,311

-

PSO 제외

-4,325

-4,731

-4,462

-4,176

-5,062

-

출처: 한국철도공사, 경영성적보고서, 각 년도

열차 종류

수익 관련

비용 관련

차량 당 재차인원

수송량

(백만인km)

수익

(억원)

단위수익

(/km)

열차운행

(백만량km)

비용

(억원)

단위비용

(/km)

실제

필요

고속열차

13,561

13,853

102

496.9

9,167

1,845

27.3

18.0

일반열차

8,042

4,970

62

298.5

11,240

3,765

26.9

60.0

: 일반열차 수익의 경우, PSO 운임감면 보상 반영

출처: 한국철도공사, 2011년 경영성적보고서

 

3. 정책의 효과는커녕 부작용만 양산하는 철도 분할 민영화

1) 비효율적이며 경쟁의 효과도 없는 정책

국토부는 수서발 KTX 노선을 분할해서 경쟁을 벌이면 철도공사의 효율성이 향상될 것이라고 주장하고 있다. 하지만 이러한 국토부의 주장은 터무니가 없고 오히려 부작용만 양산할 것이다. 왜냐면 기존 철도공사의 KTX와 수서발 KTX는 철도노선을 80% 이상 공유하고 있으며 고속여객운송사업이라는 사업종류도 똑같기 때문이다.

국토부는 서울 메트로-서울 도시철도공사의 분할 사례를 언급하면서 경쟁의 효과가 있을 것이라고 주장한다. 그러나 서울 시민들은 접근성과 연계교통 이용의 편리성 등을 고려해서 지하철 노선을 선택하지 운영회사를 구별해서 타는 것이 아니다. 마찬가지로 고속철도 또한 수서발 KTX 노선이 기존 철도공사의 고속철을 이용하던 강남이나 수도권 동남부 지역의 수요를 흡수하는 것으로 경쟁보다는 지역독점체제로 재편될 가능성이 높다.

더욱이 현재 서울 메트로와 서울 도시철도공사는 규모의 경제 상실과 운영의 비효율성 등의 문제점이 많이 발생해서 오히려 통합이 필요한 상황이다. 수서발 KTX 노선 분할 또한 서울시 지하철공사 사례처럼 이러한 문제들이 심각하게 발생할 수 있다. 수서발 KTX 노선 운영을 위한 출자회사를 설립할 경우 초기투자비용이 3,000억 원 규모로 발생한다. 또한 연기금 등 공적기금 투자비용에 대한 수익률 보전을 해야 하기 때문에 매년 수백억 원의 이자도 별도로 발생한다.

반면 철도공사가 통합 운영하게 되면 초기투자비용은 1,000억 규모에 불과하며 중복비용도 많이 발생하지 않는다. 통합된 운영체계이기 때문에 규모의 경제 효과도 누릴 수 있으며 이용시민들도 편리하다. 그러므로 수서발 KTX 노선 분할은 서울시 지하철 공사의 분할처럼 효과는 없는 반면 중복비용 발생, 규모의 경제 효과 상실, 운영의 비효율성 등의 문제점이 극대화될 수 있을 뿐이다.

오히려 철도공사 중심으로 통합운영하게 되면 운송수입이 늘어나면서 철도공사의 부채를 감축하게 되고 일반노선의 교차보조 또한 유지하면서 통합된 철도 네트워크를 강화할 수 있게 된다.

2) 건설부채 상환 효과도 없는 분할 민영화

지난 619일에 발표된 국토부의 철도산업 방안에는 고속철도 선로사용료를 통해서 건설투자비와 유지보수비를 50년 내 상환하겠다는 계획이 있다. 국토부는 기본적으로 건설부채에 대한 정부재정의 책임을 최소화하고 운영부문의 선로사용료를 통해서 벌충하겠다는 의도를 가지고 있다. 수서발 KTX 노선을 분할하는 이유도 선로사용료를 극대화해서 건설부채 상환을 도모하려는 의도인 것이다.

그런데 문제는 수서발 KTX 노선을 분할해서 선로사용료를 극대화한다 해도 철도공사가 통합 운영할 때와 큰 차이가 없다는 점이다. 철도시설공단의 예측수요에 의하면 수서발 KTX의 일일 수요는 78,279명이고 추정매출액은 7,769억 원이다. 하지만 이러한 철도시설공단의 예측 수요는 과도하게 부풀려진 것으로 밝혀졌다.

2012년에 정부가 제시했던 수서발 KTX 운행 사업제안서(RFP)에서는 수서발 KTX 운행횟수는 1일 편도 51회로 규정되어 있다. 수서발 KTX차량의 만석이 406명이므로 전회를 만석으로 수송해도 1일 승객은 41,412명을 넘지 못한다. 철도시설공단의 추정수요보다 일일 36,867명이 더 계상된 것이다.

수서발 KTX의 운행을 늘리고 싶어도 고속철도는 기본적으로 병목구간(평택과 오송구간)으로 인해서 더 이상 증차를 못한다. 그러면 철도공사의 1일 운행횟수를 줄이고 수서발 KTX 노선의 운행횟수를 늘려야 하는데 철도공사가 이를 용인할리도 없다. 수서발 KTX 노선의 1일 최대 수송량은 41,412명이라고 보는 게 타당하다. 1일 승객을 41,412명으로 예상하고 수서발 KTX 운영회사의 매출액을 계산하면 1년에 4,346억 원(1일 승객수(41,412) ×1인당 지불비용(28,753)×365)이 된다.

철도시설공단이 예측한 금액보다 무려 3,423억 원이 적다. 선로사용료로 징수할 수 있는 최대치라고 볼 수 있는 매출액 대비 50%를 적용하면 회수할 수 있는 금액은 1,955억 원이 된다. 그런데 수서발 KTX 운행으로 발생하는 4,346억 원의 매출액을 철도공사가 통합운영해서 올린다고 가정하면 선로사용료로 회수할 수 있는 금액은 1,347억 원(4,346억원×31%)이 된다.

결과적으로 수서발 KTX를 분할한다고 해도 선로사용료로 회수할 수 있는 금액은 연간 617억 원(1,955억 원-1,347억 원)에 불과한 것이다. 철도건설을 담당하는 철도시설공단이 건설부채로 인한 이자비용으로 매년 3,000억 원-4,600억 원을 부담하고 있는 실정에서 617억 원은 별다른 도움이 되지 않는다.

정리하면 국토부는 수서발 KTX 노선의 선로사용료를 갖고 건설부채를 상환할 의도를 가지고 있지만 수송수요가 과다 예측되었으므로 건설부채 상환효과는 미미해서 별다른 효과도 없다. 국토부가 주장하듯이 경쟁으로 인한 효율성 증가나 건설부채 상환효과는 거의 없어 철도공사가 통합 운영하는 것이 국가적으로 볼 때, 이점이 훨씬 크다.

3) 무분별한 아웃소싱으로 인한 노동조건 후퇴와 철도안전 위협

국토부의 계획에 의하면 수서발 KTX 노선 운영회사는 인천공항철도 운영회사와 같이 열차 운영과 마케팅 등 핵심 업무만 직접 수행하고, 차량정비와 시설유지 보수 등의 업무는 아웃소싱을 해 비용구조를 낮추는 방안을 마련할 것이다.

이러한 무분별한 외주화는 예정된 일인데 앞에서 언급한대로 실제 매출액이 낮아지는 상황에서 선로사용료를 최대한 뽑아야 하고 민간자본에 대한 수익 또한 보장해주기 위해서는 필연적으로 인건비를 줄일 수밖에 없기 때문이다. 문제는 이렇게 될 경우, 노동조건의 악화는 물론 고속철도의 안전 또한 심각하게 위협받게 된다. 수서발 KTX 노선 운영회사는 구조적으로 공공성보다는 수익성에 의존한 운영을 할 수밖에 없으므로 철도의 공공성은 심각하게 후퇴될 것이다.

아울러 동일지역에 위치한 동종업종 공기업을 분할하는 이론적 근거는 비교잣대경쟁(yardstick competition)을 통한 효율성의 극대화라고 볼 수 있다. 서울시가 서울 메트로와 서울 도시철도공사를 분할한 이유도 서울 도시철도공사의 구조조정 모델을 가지고 민주노조 성향의 서울 메트로를 우회적으로 압박하기 위한 방책이었다. 민주노조 견제라는 정치적인 목적 또한 깔려 있었던 것이다.

이러한 선례를 봤을 때 국토부는 장기적으로 수서발 KTX 노선 운영회사의 수익극대화 모델을 통해서 철도공사의 노동조건과 민주노조를 압박할 가능성도 있다.



4.
수서발 KTX 노선 분할과 정부조달협정 개정은 철도 민영화의 서막이다

1) 수서발 KTX 운영 회사의 주식은 언제든지 매각 가능

앞에서 언급한대로 국토부는 수서발 KTX 노선 운영회사는 철도공사의 자회사로 철도공사가 30% 지분을, 나머지 70%는 연기금을 비롯한 공적 연금 등 재무적 투자자(Financial Investor, FI, 경영이 아닌 투자 이윤의 획득만을 목적)를 통해 재원을 확보하게 될 것이고 밝혔다.

정부는 민간 매각 제한을 동의한 공공부문 자금을 유치하기로 하고 정관에 민간매각 제한 명시, 지분 매각 시 이사회의 특별결의(2/3출석, 4/5찬성), 코레일 동의 없이 승인 불가능 이사회의 승인 없는 임의지분매각 시 주주협약에 따라 위약벌 부과, 정관으로 매매 무효 철도사업 면허부여 시 지분매각 시 이사회 승인 의무화(위반시 면허정지, 취소 가능) 등으로 민간 매각을 반드시 막겠다는 입장이다.

정부는 민영화라는 비판을 피하기 위해서 이러한 조치를 취했지만 이걸로 철도 민영화 논란을 해소할 수는 없다. 수서발 KTX 노선 운영회사가 설립되고 주식이 발행되면 언제든지 민간자본이 들어올 수 있는 여지가 있기 때문이다. 정부의 입김이 강한 국민연금 등의 공적연금은 정부의 명령에 따라 이사회나 주주총회에서 언제든지 매각금지 정관 또한 개정할 수 있다.

물론 국토부는 절대로 그런 일은 없다고 했지만 4대강 사업으로 인해서 이미 신뢰를 잃어버렸을 뿐만 아니라 국토부가 정관개정을 하지 않더라도 법적으로 무력화될 수도 있다. 상법이 보장한 주식의 자유로운 양도원칙을 전면 금지할 수 없다는 것이 대법원의 판례이므로 정관에 매각금지 조항을 아무리 명시해도 기본적으로 대주주의 제3자에 대한 주식양도를 원천적으로 금지할 수 없기 때문이다.

만약 정말로 국토부가 철도 민영화를 할 생각이 없다면 수서발 KTX 노선 운영회사를 설립해서 주식을 발행할 필요까지도 없는 것이다. 그리고 국토부는 향후 일반노선과 적자노선에 대한 민간운영사의 운영을 허용하고 있으므로 철도 민영화는 이미 진행되고 있는 것이다. 이러한 국토부의 정책 기조는 언제든지 고속선 간선인 수서발 KTX 노선에 적용될 가능성이 있는 것이다.

2) GPA 협정(정부조달에 관한 협정) 개정은 또 다른 민영화의 증거

박근혜 정부는 지난 115일 공공 조달시장 개방 확대를 담은 세계무역협정의 정부조달협정(GPA) 개정안을 국무회의에서 통과시켰다. ‘관세무역 일반협정’(가트·GATT)의 예외사항으로 무역 자유화가 이뤄지지 않았던 정부조달 분야를 정부가 개방하기로 결정한 것이다. WTO GPA(Government Procurement Agreement)는 정부조달 부분까지 자유무역대상에 포함하기 위하여 부속된 무역협정으로 한국은 1997년 처음 적용대상 국가가 되었다.

이번에 박근혜 정부가 개방하기로 한 철도부문은 일반철도 및 도시철도의 시설 건설 및 조달, 설계 등 엔지니어링 서비스, 감독 및 관리(원래는 경영이었으나 논란이 일자 관리로 바뀜)의 조달 계약 등의 사업영역이다. 지방정부가 담당하는 도시철도 부문과 철도시설공단의 일부 사업이 개방되는 것이다. 그동안 공공부문이 주도적으로 운영하던 지방정부의 도시철도와 철도부문에 외국자본이 들어오면서 이제 민영화는 더욱 거세게 몰아치게 되었다. 특히 한-유럽연합(EU) 자유무역협정(FTA) 체결 시 철도분야의 개방 범위를 정해두지 않은 채 정부조달협정을 준용하기로 함으로써 광범위한 철도 개방이 이뤄지게 되었다.

이로써 수서발 KTX 노선의 분할 민영화가 더욱 탄력을 받을 것이며 부분적으로 민자사업이 추진되었던 도시철도에 대한 외국자본의 참여도 전면화 될 수 있게 되었다. 물론 정부는 (고속·일반)철도의 여객 및 화물 운영이 개방된 것이 아니기 때문에 수서발 KTX 노선 민영화와는 아무런 상관이 없다고 한다. 하지만 이러한 정부의 주장은 철도산업의 특성을 무시하고 하는 말이다.

한국철도는 기반시설과 운송사업 부문이 기관분리 된 상하분리의 형태이지만 철도산업의 특성상 기반시설과 운송사업 부문은 통합적 운영이 필요하다. 예를 들면 일반적으로 철도사업은 토목-운영 통합발주가 대부분이므로 상하통합 기술력을 보유한 국가가 유리하지만 상하분리가 된 한국은 해외사업 추진 시 불이익을 받고 있는 실정이다.

결국 철도시설공단이 담당하고 있는 건설부문을 개방한다는 것은 건설부문과 분리가 될 수 없는 신호, 제어, 전기 등의 운영분야까지 자연스럽게 개방이 된다는 것과 다름이 없다. 그리고 고속철도 부문은 개방하지 않는다고 해도 우리나라보다 기술력이 우수한 해외기업들이 일반철도부문을 석권한다면 자국기업들이 고사되면서 자연스럽게 고속철도부문도 개방이 되는 것이다. 비록 운영기관의 운영권을 개방하지 않는다고 해도 이번 정부조달협정 개정으로 외국자본은 얼마든지 다른 경로를 통해서 한국철도를 좌지우지할 수 있고 종속화 시킬 수 있게 되었다.

 

5. 결론: 박근혜 정부의 철도정책은 철회되어야 한다.

박근혜 정부는 철도 민영화가 아니고 철도부문의 개방도 민영화와 상관없다고 주장한다. 하지만 수서발 KTX 노선 운영회사의 주식은 언제든지 매각이 가능하고 자신들이 추진하고 있는 정부조달협정 개정도 한국철도에 대한 외국기업들의 접근을 허용하면서 장기적으로 해외자본에 의한 민영화의 길을 터주었다. 결과적으로 박근혜 정부의 철도정책은 장기적으로 국내외 자본을 따지지 않는 민영화의 서막을 알리고 있는 것이다.

수서발 KTX 노선 분할 민영화 반대에 직접 서명한 국민들이 100만 명을 넘었고 여론조사에서도 국민들은 압도적으로 반대하고 있다. 그럼에도 박근혜 정부는 국민들의 목소리를 저버리고 불통과 독단으로 일관하고 있다. 박근혜 정부는 한국철도를 살리려는 국민들의 간절한 목소리에 귀를 기울여야 할 것이다.

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